田阳新山新能燃气有限责任公司、百色新山开发投 资有限责任公司与平果华商清洁能源有限公司、广西田阳华商清洁能源有限公司侵权责任纠纷一案
2014年09月09日 09:36  

【案号】

一审:(2012)阳民二初字第2

二审:(2012)百中民一终字第385

再审:(2013)桂民提字第130

【指导要旨】

平果华商公司持有的管道燃气经营许可证系经田阳县人民政府授权取得,田阳新山新能公司取得新山铝产业示范园范围内管道燃气项目经营亦经新山管委会授权同意。平果华商公司持有的管道燃气经营许可证的经营范围是否包含新山铝产业示范园在内无法确定,这涉及田阳县人民政府与新山管委会之间对百色新山铝产业示范园内管道燃气项目的管理职权划分问题,由此可见,本案双方当事人的纠纷不属于人民法院受理民事诉讼的范围。

【基本案情】

2010915日,田阳县人民政府根据建设部2004年颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》第三条的规定,授权田阳县市政管理局作为主管部门与原告平果华商公司签订田阳县管道燃气《特许经营协议》,协议第三章中的特许经营履约担保作出了如下约定:在《特许经营协议》签订后的15个工作日内,乙方(平果华商公司)在田阳县工商局注册成立新公司,注册资金壹仟万元人民币,乙方注册成立后,15个工作日内向甲方(田阳县人民政府)指定的账户汇入履约保证金叁佰万元人民币2010126日,原告平果华商公司在田阳县工商局注册成立田阳华商公司,至此,原告为田阳县行政区域管道燃气统一经营企业,期限30年(含建设期)。《特许经营协议》约定:特许经营权行使地域范围为田阳县行政区域内。此外,《特许经营协议》还对供气质量和服务标准、收费、燃气设施的建设、维护和更新等其他方面做出明确约定。2010915日,田阳县人民政府向原告颁发《城市管道燃气特许经营项目授权证书》,20101219日,田阳县发展和改革局以阳发改(2010183号《关于田阳县天然气利用项目核准的批复》同意建设田阳县天然气利用项目,2011121日,田阳县人民政府批复同意田阳县燃气利用专项规划。原告按照《特许经营协议》及田阳县燃气专项规划的要求在田阳县组织投资建设,进行管道建设等工作。20091228日,百色市机构编制委员会根据百色市委文件精神成立新山管委会,201023日,百色市政府决定成立百色新山投资公司,20101230日,新山管委会与百色市新能燃气有限责任公司就管道燃气入园经营签订了《合作框架协议》,2011316日,新山管委会作出《授权委托书》,授权百色新山投资公司代表新山管委会与田阳新山新能公司签订《百色新山铝产业示范园管道燃气特许经营协议》,2011320日,田阳新山新能公司向新山管委会提出《关于要求规划燃气设施建设用地的申请》,2012110日,原告以两被告签订《百色新山铝产业示范园管道燃气特许经营协议》就田阳行政区域内的新山铝产业示范园管道燃气供应进行约定的行为已构成对原告管道燃气专营权的侵犯向田阳县人民法院提起本案诉讼,请求判令两被告停止对原告管道燃气经营权的侵害,排除妨碍。被告田阳新山新能公司、百色新山投资公司辩称,一、管道燃气经营权不属于《物权法》规定的用益物权的排他性权利,本案应定性为侵权纠纷。二、原告取得经营权是有瑕疵的,原告的取得并没有通过招标、投标方式。三、原告起诉被告侵权不能成立,被告田阳新山新能公司与百色新山投资公司签订《特许经营协议》有合法依据,新山管委会代表市政府,田阳县人民政府的具体行政行为不能约束新山管委会。四、本案中双方之间的争议只能通过政府进一步明确管理区域或通过相应的行政诉讼来解决。

【审判】

田阳县人民法院一审认为:原告通过与田阳县人民政府授权部门签订田阳县管道燃气《特许经营协议》,取得在田阳县行政区域内的管道燃气专营权,属有效协议。关于被告百色新山投资公司与被告田阳新山新能公司于2011318日签订《管道燃气特许经营协议》的行为是否对原告构成侵权的问题,根据原告提供的《田阳县管道燃气特许经营协议》及田阳县行政区域图证实,百色新山铝产业示范园的地域位于田阳县行政区域范围之内,就本案而言,公用事业特许经营权是经营权人基于与政府签订的特许经营协议而获得的排他性经营利益的权利,在政府授权的同一区域,不能有两家企业共同经营。因此,被告百色新山投资公司与被告田阳新山新能公司在原告取得专营权的田阳县行政区域范围内再次订立《管道燃气特许经营协议》,其行为对原告已构成侵权。另外,被告百色新山投资公司作为百色市新山铝产业示范园建设业主和政府投资融资平台,被告同意新山公司作为管道燃气经营企业应当知道只有合法的一级政府才有权授权签订《管道燃气特许经营协议》,在明知授权主体新山管委会仅是事业单位而不具备市政公用事业特许经营权的情况下,仍然据此签订《管道燃气特许经营协议》,主观上有明显过错,应当立即停止侵害,故原告的诉讼请求,予以支持。田阳县人民法院作出(2012)阳民二初字第2号民事判决:被告百色新山投资公司、田阳新山新能公司应当立即停止对原告平果华商公司、田阳华商公司管道燃气专营权的侵权行为。案件受理费100元,由被告百色新山投资公司、田阳新山新能公司共同负担。

田阳新山新能公司、百色新山投资公司不服一审判决提起上诉,百色市中级人民法院二审认为:市政特许经营具有平等主体之间形成的民事法律关系的特征,其核心权力特许经营权为新型的财产权和准物权,具有独占性和排他性,该权利受法律的保护,侵犯特许经营权,应承担侵权的民事责任。具体行政行为是行政主体针对特定行政管理对象实施的行政行为,其特征为从属法律性、裁定性、单方性、强制性。被上诉人与田阳县人民政府签订的田阳县管道燃气《特许经营协议》及上诉人与新山管委会签订的《管道燃气特许经营协议》,均系协议双方的意思自治,不具有单方性和强制性,因此,两协议的取得均非具体的行政行为,而是民事行为,两者发生矛盾冲突诉至法院,法院有权依照民事法律的规定对两协议的性质及效力进行审查。人民法院对两协议的审查,符合民事诉讼法的规定,不违反审判程序,上诉人该上诉的理由不能成立,不予支持。上诉人主张被上诉人特许经营权的取得途径违法,可经过合法渠道由相关的行政机关审查处理,该协议未被撤销前,具有法律效力,故平果华商公司取得田阳区域内的管道燃气经营权是否经过招投标,并不影响该特许经营权的效力,其独占性和排他性仍受法律保护。新山铝产业示范园由百色市政府直属管理,享有部分的行政管理职能,但不能改变其事业单位的性质,不能等同于一级人民政府,不能和田阳县人民政府共享田阳县的行政区域范围内管道燃气特许经营权的支配权和管理权。管道燃气特许经营权具有独占性和排他性,百色新山投资公司与田阳新山新能公司在被上诉人已经取得特许经营权的情况下,订立《管道燃气特许经营协议》,在田阳县行政区域范围从事管道燃气经营,已构成对被上诉人特许经营权的侵害。关于本案管道燃气特许经营权的取得时间,经查,被上诉人取得燃气特许经营权的时间早于上诉人签订《合作框架协议》的时间,故上诉人该上诉的理由不能成立。被上诉人与田阳县人民政府签订协议取得在田阳县行政区域范围内的管道燃气特许经营权,应为被上诉人知道或者应当知道,亦知道或应当知道只有一级政府才有权管理、支配特许经营权,但在明知授权主体新山管委会仅是事业单位不具有市政公用事业特许经营权的支配管理权的情况下,仍签订《管道燃气特许经营协议》,主观上有过错,应承担侵权的民事责任。综上,百色市中级人民法院作出(2012)百中民一终字第385号民事判决:驳回上诉,维持原判。

田阳新山新能公司、百色新山投资公司不服,向检察机关申诉。广西壮族自治区人民检察院抗诉认为:百色市中级人民法院(2012)百中民一终字第385号民事判决适用法律错误、审理程序、实体处分错误,理由如下:一、适用法律错误。百色新山投资公司、田阳新山新能公司在新山铝产业示范园经营管道燃气的行为并非侵权行为,而是依据行政授权所开展的合法经营行为。被申诉人所取得的特许经营权有重大瑕疵,其合法性存疑。申诉人与被申诉人之间各自所获得的管道燃气特许经营权并无冲突,申诉人对被申诉人从无侵权行为。申诉人的经营权已为百色市政府直接追认。二、超越管辖、遗漏当事人,审理活动严重违反法定程序。本案中的法律关系依法应由行政诉讼法所调整而非民事诉讼法所调整。由于百色新山投资公司与田阳新山新能公司签订《示范园管道燃气特许经营协议》,系基于新山管委会之委托授权,真正特许田阳新山新能公司在示范园区内经营管道燃气项目之授权人为新山管委会而非百色新山投资公司,适格被告应为新山管委会。

百色新山投资公司、田阳新山新能公司申诉称,同意检察机关的抗诉意见,认为政府部门对某种行为作出的具体行政行为的效力,应由政府相关部门予以确认,不是民事行为,不属于民事诉讼范畴,一、二审判决错误。请求:1、撤销百色市中级人民法院(2012)百中民一终字第385号民事判决和田阳县人民法院(2012)阳民二初字第2号民事判决;2、驳回被申诉人的诉讼请求;3、本案一、二审诉讼费用全部由被申诉人负担。

平果华商公司、田阳华商公司答辩称,二审判决正确,请求予以维持。

广西高级人民法院再审审理认为,本案双方当事人争议焦点为两申诉人田阳新山新能与百色新山投资公司的行为是否构成侵权。

首先需要厘清铝产业园管委会与田阳县政府之间的关系。根据百色市人民政府百政函[2009]152号文关于同意将田阳新山铝产业示范园作为市级工业园的批复,百色市政府同意将铝产业园作为市级工业园。另,根据百色市机构编制委员会文件百编[2009]37号文关于成立百色新山铝产业示范园管理委员会的通知,同意成立百色新山铝产业示范园管理委员会,为市政府直属财政全额拨款事业单位,正副职领导按正副处级干部配备。管委会的主要职责、内设机构、领导职数、编制机构等有关事项,由百色新山铝产业示范园管理委员会另文请示市机构编制委员会审批。可以看到,管委会与田阳县政府之间的关系(是隶属关系还是平级关系)并不明确,管委会的职权亦不明确,这些问题应由百色市政府及其相关部门予以解释,法院不宜直接进行认定。本案当中,百色市政府曾就此问题召集田阳县政府、管委会进行协调,且从百色市政府一系列的行为可以看出,百色市政府对于管委会授权新山公司特许经营的做法没有进行否定性的表态,甚至百色市政府从中还起到了指导、推进的工作。

其次,就本案来说,如果按照原审判决认定新山公司构成侵权,一旦百色市政府、田阳县政府、管委会之间达成一致意见,认可管委会授权新山公司特许经营的行为,这就与法院的处理意见之间形成冲突,不仅难以执行,而且相当于法院通过民事诉讼直接否定了政府的行政权,不仅依法无据,效果也不好;反过来,如果判决新山公司不构成侵权,一旦百色市政府、田阳县政府、管委会之间达成一致意见,认为管委会的授权错误,撤销了管委会给予新山公司的授权,那么政府行政权同样会与法院司法权之间形成冲突。

最后,本案该如何处理的问题。百色市机构编制委员会根据百色市委文件精神成立新山管委会,新山管委会的主要职责、内设机构、领导职数、编制结构等有关事项亦由百色市机构编制委员会审批是不争的事实。同时,新山铝产业示范园建设及各类项目(含管道燃气)推进的工作也是由百色市人民政府直接指导。平果华商公司虽持有田阳县人民政府颁发的管道燃气经营许可证,且新山铝产业示范园也在田阳县地域范围内,但田阳新山新能公司在新山铝产业示范园投资经营管道燃气项目亦经新山管委会许可。因此,平果华商公司持有的管道燃气经营许可证的经营范围是否包含新山铝产业示范园在内,涉及田阳县人民政府与新山管委会之间对百色新山铝产业示范园内管道燃气项目的管理职权划分问题。由此可见,本案双方当事人的纠纷不属于人民法院受理民事诉讼的范围。因此,原一、二审判决受理本案并认定田阳新山新能公司、百色新山投资公司的行为构成侵权不当,依法予以纠正。广西高院再审裁定:一、撤销百色市中级人民法院(2012)百中民一终字第385号民事判决和田阳县人民法院(2012)阳民二初字第2号民事判决;二、驳回平果华商清洁能源有限公司、广西田阳华商清洁能源有限公司的起诉。

一审案件受理费100元,二审案件受理费100元,依照《诉讼费用交纳办法》第八条第(二)项的规定,免予交纳,由一、二审人民法院分别予以退还。

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